法规解读 | 黄河保护法是流域水安全的有力法治保障

水安全，是一个国家或地区可以保质保量、及时持续、稳定可靠、经济合理地获取所需水资源、水资源性产品及维护良好生态环境的状态或能力。党的十八大以来，习近平总书记明确提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，确立国家“江河战略”，围绕水安全作出多项重大决策部署。党的二十大报告就水安全问题，明确提出“统筹水资源、水环境、水生态治理，推动重要江河湖库生态保护治理”的重大要求。

2022年10月30日，《中华人民共和国黄河保护法》经全国人大常委会表决通过。黄河保护法是一部针对黄河流域的基础性、综合性和统领性的专门法律，贯彻了党中央、国务院在水安全工作上的决策部署，率先回应了党的二十大报告，对推动黄河流域生态保护和高质量发展有着重大而深远的意义。黄河保护法是黄河流域水安全的有力法治保障，具体而言，表现在针对黄河流域水安全的保障理念、保障路径和保障举措三个层面。

首先，黄河保护法确立了针对黄河流域水安全的统筹协调治理的保障理念。

一是坚持中国共产党的领导。黄河保护法第三条规定，黄河流域生态保护和高质量发展必须坚持中国共产党的领导。坚持中国共产党领导，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，有利于党中央对黄河流域水安全作出正确决策，以及贯彻落实部署。

二是统筹谋划水安全工作。黄河保护法在总则中明确建立国家层面的“黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制”，全面指导、统筹协调黄河流域水安全工作，审议涉及黄河流域水安全的重大政策、重大规划、重大项目，协调跨地区跨部门水安全重大事项，督促检查落实重要水安全工作的落实情况。

三是强化政府监管责任，建立多部门协调治理机制。对于黄河流域水安全的保障而言，各级政府的组织、管理、调度是必不可少的。黄河保护法共有84条涉及政府责任的规定，厘清了政府履行职责的边界，并通过设置第七条规定的“多部门协调治理制度”、第一百零三条规定的“责任制和考核评价制度”、第一百零六条规定的“约谈地方政府制度”以及第一百零七条规定的“政府向人大报告制度”，妥善、周全地解决黄河流域跨级别、跨部门、跨流域和跨区域的水安全问题。

其次，黄河保护法第三章至第六章集中规定了针对黄河流域的水生态损害、水资源短缺、水灾害防治和水环境污染等水安全问题的保障路径。

一是大力推动黄河流域生态保护与修复。习近平总书记在甘肃考察时曾指出，黄河一直“体弱多病”，存在流域生态本底差、周遭环境承载能力低、生态环境依旧脆弱等问题。黄河保护法第三章规定了涉及水土保持生态建设、河湖生态保护治理、地下水超采治理等方面的生态保护与修复任务的具体路径，涵盖自然资源、水利、农业、林业、渔业等多个行业，高效助力并大力推动黄河流域的生态保护与修复工作。

二是着力提升水资源节约集约利用水平。黄河流域多年平均水资源总量仅为长江流域的7%，但是水资源开发利用率远超40%的生态警戒线，达到了80%。为了解决黄河流域水资源短缺这一最大矛盾，黄河保护法第四章规定了水资源节约集约利用水平的具体制度，包括水资源刚性约束制度、水资源统一调度制度、地下水取水总量控制制度和取水许可制度等。此外，黄河保护法第一百零二条支持黄河流域开展用水权市场化交易，期待其在实践中进一步发挥效用。

三是扎实构建稳固抵御水旱灾害防线。黄河的特点是“水少沙多、水沙关系不协调”，黄河流域最大的威胁是洪水风险。为了确保黄河岁岁安澜，黄河保护法紧抓水沙关系调节这一“牛鼻子”，在第五章中规定了建立水沙统一调度制度、建立水沙调控体系、编制黄河防御洪水方案、制定年度防凌调度方案以及制定黄河滩区名录等强化、稳固水沙调控和防洪安全的具体措施。这些措施有利于全面提高灾害的防控水平和人民群众生命财产安全的保护水平。

四是全面完善黄河流域污染防治措施。我国施行最严格的水资源管理制度已经十年，水功能区限制纳污红线和制度已然深入人心。黄河保护法第六章全方位、多层次规定了包括水污染物总量控制、排污口监管和整治、农业污染防治、地下水污染防治及土壤和固体废物的污染防治等五个层面的污染防治措施，全面保障居民生活、农业、工业水环境安全。

最后，黄河保护法针对黄河流域水安全设置了进一步发展的保障举措。

一是促进黄河流域高质量发展。黄河保护法第七章展开了黄河流域科学发展、可持续发展、高质量发展的未来举措的蓝图，通过规定黄河流域生态保护和高质量发展战略与其他重大国家战略及区域协调发展战略的联动，科学规划黄河流域城乡发展、产业布局与开发，利用现代化的技术手段提升科技创新能力，引导居民自觉形成绿色生活方式，最终促成黄河流域的高质量发展。

二是保护、传承、弘扬黄河文化。黄河保护法第八章以法律制度的方式规定了包括编制实施黄河文化保护传承弘扬规划、加强文化遗产保护、加强革命文物与遗迹保护、建设黄河国家文化公园和推动黄河文化产业发展等在内的保护、传承、弘扬黄河文化的具体举措。这些保障有助于增强文化自信，同时推动黄河流域的生态保护、经济发展和社会长治久安。

三是实行最严格的法律责任。黄河保护法第十章详尽列举了违反本法的法律责任，覆盖民事、行政和刑事领域。黄河保护法明确并强化了侵权方承担侵权责任、环境修复责任等在内的民事损害赔偿责任。第一百零九条更是规定了罚款上限500万元和双罚制等行政责任。这些举措极大提高了违法成本，增强了法律的威慑力，必将有效保障黄河流域的水安全。

黄河保护法的通过，建立在党和国家对黄河流域基本问题的清晰判断、主要矛盾的准确把握、发展蓝图的科学谋划之上，是对黄河保护、治理和发展工作经验的充分总结与发扬。黄河保护法为黄河流域的水安全提供了有力法治保障，我们应当坚持统筹协调治理的保障理念，实施水安全保障路径，推动水安全保障举措的落实，最终实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展。

（本文作者秦天宝系武汉大学环境法研究所所长、教授，中国法学会环境资源法学研究会副会长兼秘书长）

相关连接：中华人民共和国黄河保护法（2022年）